城乡规划类

关于进一步加强和改进城市规划建设管理工作的实施意见

发文单位:中共湖南省委 湖南省人民政府    发布日期:2016-11-25

政策法规热点

为进一步加强和改进城市规划建设管理工作,解决制约城市科学发展的突出矛盾和深层次问题,开创城市现代化建设新局面,根据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(中发〔2016〕6号)精神,结合我省实际,提出如下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,深刻认识城市(包括县城,下同)在经济社会发展、民生改善中的重要作用,城市工作在全局工作中举足轻重的地位,坚持以人为本、科学发展、改革创新、依法治市,在主体功能区规划、新型城镇化规划及推进新型城镇化实施纲要的指引下,立足我省“一带一部”的战略定位,从区域协调、城乡统筹、“五化同步”的高度谋划城市发展,把握城市功能定位,明确城市产业发展方向,提升城市核心竞争力,守住城市发展底线,坚持因地制宜、分类施策,贯彻“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针,转变城市发展方式,破解城市发展难题,补齐城市发展短板,提高城市发展现代化水平。

(二)基本原则。充分认识、尊重、顺应城市发展规律,统筹空间、规模、产业三大结构,坚持政府主导和市场主体相结合,推动城镇化和城市发展与经济发展相辅相成、相互促进,推动城市布局与产业发展相协调,推动城市空间拓展与人口规模、城市功能相匹配,推动城市规划建设与资源环境承载能力相适应。

(三)总体目标。发展建设产业支撑有力、设施运行高效、生活和谐宜居、湖湘特色鲜明的现代化城市,让人民生活更美好。

二、强化规划的制定和管理

(四)创新规划理念。强化城市规划统筹城市空间建设与空间管制的公共政策属性。坚持以人为本,由侧重物质空间形态向注重提供优质公共服务和人居环境转变,更多地关注城市经济社会发展和民生改善;坚持集约发展,由外延扩张式规划向内涵提升式规划转变,提升完善城市功能,防止城市建设“摊大饼”;坚持生态文明,由偏重追求经济增长向实现“五位一体”发展转变,推动城市绿色发展;坚持公共交通主导城市空间布局,由被动满足公交出行需求向城市空间布局主动满足公交出行转变,实现公交沿线集约高效布局。

(五)完善城市规划体系。依法加强规划编制和审批管理,重点强化专项规划的地位和作用,优先制定综合交通体系、市政公用设施、公共服务设施、资源环境保护、住房建设、公共安全等专项规划,落实总体规划,指导控制性详细规划。加快制定城市控制性详细规划,建设项目的规划管理必须依据经依法审批的控制性详细规划,未制定控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设。结合“十三五”国民经济和社会发展规划同步编制近期建设规划,明确近期重点开发建设区域、项目,合理引导城市建设时序,杜绝新增“城中村”。

(六)改进规划方法及内容。加强城市规划与国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、生态环境保护规划等的衔接,推动城市规划与土地利用总体规划“两图合一”,实现经济社会发展目标、建设用地指标和城市建设空间坐标协同相容。改革城市总体规划内容,兼顾刚性和弹性,突出城市规划建设用地边界、“三区四线”、生态保护红线、耕地红线、永久基本农田保护线等刚性内容,明确城市建设约束性指标,加强城市空间开发管制;主动适应市场经济条件下经济社会发展的活力及不确定性,为专项规划和控制性详细规划留有必要的弹性空间,建立弹性空间使用管理办法,维护规划的刚性。

(七)加强规划管理。严格审批管理,落实《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》确定的审批原则和程序。全面推行城乡规划委员会制度,市、县政府要建立由相关部门、专家和公众代表组成的城乡规划委员会,审议和协调城乡规划制定、修改和实施中的重大事项。省域范围内的区域性交通、水利、电力、通信等涉及空间资源利用的相关规划,应当经省城乡规划委员会审议通过后报批。建立健全省城乡规划督察员制度,2017年底前省政府向29个设市城市派驻规划督察员,2020年底前逐步推广至县。建立运用卫星遥感监测和地理信息系统等多种手段共同监督规划实施的工作机制,逐步实行规划实时动态监管。市、县政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况,并接受监督。

(八)严格规划违法行为责任追究。严格实行规划实施责任追究制度,按照《城乡规划违法违纪行为处分办法》规定,严肃追究领导干部违规干预或擅自修改变更城乡规划等违法违规行为的责任,加大对相关部门及其工作人员违法违规行为的责任追究和处置力度。省纪检监察机关会同省住房城乡建设部门建立违反城乡规划重点案件核查和挂牌督办制度,严肃查处违规干预规划、擅自修改变更规划等行为,对规划实施中问题突出的市、县党委、政府主要领导和分管领导进行约谈。将城乡规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计内容,省住房城乡建设部门会同有关部门制定考核指标体系。各级政府要整合相关部门和执法力量,全面开展建成区违法建设的清查工作,2020年底前完成清查、处理工作,并杜绝新增违法建设。

三、完善城市功能

(九)优化城市路网结构。高度重视提高和改善城市通透性和微循环,调查分析研究街区路网结构现状,制定路网加密改造规划,对建成区“断头路、瓶颈路”要逐年铺排改造建设行动,逐步打通路网,提高道路通达水平;对严重影响路网密度、造成路网梗阻的小区、大院,要逐步从中开设公共道路,提高城市通透性;推动党政机关大院率先实现内部道路公共化;城市新区规划建设要严格执行路网密度规定。到2020年,城市建成区含主次干路、支路在内的平均路网密度达8公里/平方公里,道路面积率达到15%。推进步行和自行车林荫道慢行系统建设,形成连接顺畅、安全通达的微循环系统。

(十)提升城市交通综合管理水平。市、县政府要加强交通需求管理,针对性制定城市交通管理政策,编制城市交通管理规划,改进和规范交通组织、交通渠化、交通信号设置和静态交通管理工作。优先发展公共交通,规划人口规模100万以上的大城市要规划轨道交通,50万以上的中等城市要规划快速路。市、县政府要在2016年底前完成城市停车资源状况摸底调查工作,建立停车资源基础数据库,2017年编制完成停车设施建设专项规划。推进城市停车信息系统建设,统筹整合利用停车资源。大型公共建筑项目应当按照停车场配建标准配建、增建停车场,配建停车场应与主体工程同步设计、同步施工、同步验收、同步交付使用。鼓励采取授予停车设施特许经营权模式吸引社会资本参与停车设施建设,鼓励利用地下空间及城市零散用地科学合理建设地下、地面和立体停车设施,逐步形成规范有序、安全便利、协调发展的城市停车管理格局。推进充电站、充电桩等新能源汽车充电设施建设。科学渠化交叉路口,严格按照国家标准推进交通管理智能化、交通标志标线标准化建设。鼓励公交公营,科学布局公交线网,推广公交专用道管理措施,新建道路要建设港湾式公交停靠站,现有公交车停靠站逐步进行港湾式改造。

(十一)优化公共服务设施布局。坚持城市共享发展理念,以治理“城市病”为导向,健全完善公共服务设施布局建设,提升城市公共服务设施规划建设水平。按照城市人口发展和分布,坚持“配置均衡、规模适当、功能优先、适用经济、绿色环保”的原则,严格预留用地,合理规划建设城市公共服务设施,着重解决中小学校、幼儿园、社区服务中心、医疗卫生设施、生产生活服务设施、文化体育设施、公园绿地数量不足、空间分布失衡、网络基站覆盖不全、治安监控摄像头存在盲区等问题。

(十二)全面推进安居工程建设。加快推进“租购并举”的城市住房制度改革,培育住房租赁市场,优化住房供给结构,以政府为主保障困难群体基本住房需求,以市场为主满足居民多层次住房需求。加快推进与棚户区改造项目直接相关的城市道路和供水、供气、污水处理、垃圾处理等配套基础设施项目建设。推动政府购买棚改服务,鼓励引导社会和民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与城镇棚户区和城乡危房改造,实现投资主体多元化、投资渠道多样化。因地制宜确定住房保障标准,加快保障性住房分配入住,提升管理水平,完善退出机制。

(十三)大力促进产城融合。统筹产业园区与城市功能布局,依托城市发展产业园,增强产业园区公共服务、生活居住、交通出行等城市功能,推进园区设施和城市设施共建共享,逐步解决产城脱节、职住分离问题。积极推进产业园区经济管理功能与所在行政区划行政管理职能有机融合,调整行政区划,逐步推动两者并轨运行。

(十四)因地制宜推进地下综合管廊管沟建设。市、县政府要按照“先规划、后建设”“因地制宜、分类施策、宜廊则廊、宜沟则沟”的原则,制定地下综合管廊管沟建设专项规划,建立项目库,统筹各类管线敷设,综合利用地下空间资源。城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能要求,同步建设地下综合管廊管沟; 加快老城区既有地面架空线入地工程,并结合地下空间开发、旧城改造、棚户区改造等统筹安排地下综合管廊管沟建设。完善特许经营,鼓励社会资本投资和运营地下综合管廊管沟。到2020年,国家、省地下综合管廊试点城市要逐步形成连片示范、覆盖成网的管廊体系。

(十五)保障城市安全。完善安全管理制度,提高城市公共安全技术防范设施建设水平,定期开展安全生产督查,优化安全监管手段,切实保障市政公用行业安全稳定运行。提高城市综合防灾和安全设施建设配置标准,加大建设投入力度,加强设施运行管理。规范推进供水水质信息公开,确保饮水安全。市、县政府要切实加大燃气行业安全生产监管力度,整治安全生产隐患,坚决取缔无证经营。规范排水许可管理,积极应对城市内涝,建立内涝预警报告制度。落实“互联网+”战略,全面推行信息化、数字化管理,进一步完善污水处理在线监控,整合形成污水、垃圾处理和供水、燃气、桥梁、隧道、边坡、老旧建筑等市政设施综合管理信息系统,保障城市运行安全。

四、打造绿色宜居环境

(十六)强化污水大气治理。全面实行雨污分流排水体制,加快城市污水处理设施建设与提标改造,新城区严格执行雨污分流,老城区逐步完成雨污分流改造,到2017年,敏感区域(重点湖泊、重点水库)城市污水处理设施全面达到一级A排放标准;到2020年,城市建成区实现污水全截入、全收集、全处理,力争实现雨污分流,地级城市污泥无害化处理处置率达到100%。新建、升级产业园区应同步规划建设污水垃圾集中处理设施,环保部门要切实加大产业园区污染治理工作的监督指导,工业废水必须经预处理达到集中处理要求后方可进入城市污水集中处理设施。采取控源截污、垃圾清理、清淤疏浚、水体自净能力修复等措施,加大黑臭水体治理力度,到2017年,城市建成区实现河面无大面积漂浮物,河岸无垃圾,无违法排污口,长沙市完成黑臭水体整治目标;到2020年,全省完成黑臭水体治理目标。加强城市建筑施工工地扬尘污染控制,积极推进绿色施工。控制餐饮油烟,坚决制止违反规定的营业性露天烧烤。

(十七)加强垃圾综合治理。通过政府、市场、市民“三手同向发力”,全面推动垃圾分类体制机制建设。推进城乡生活垃圾焚烧和区域统筹处理,建设覆盖城乡的垃圾收运体系和垃圾分类收集系统。加快推动垃圾治理区域统筹,建立生活垃圾区域处理生态补偿机制。建立完善生活垃圾、餐厨垃圾及建筑垃圾处理费价格机制。鼓励建设垃圾分类和处理宣教基地,加强垃圾分类和处理宣传教育,引导居民、单位等正确认识和积极参与垃圾分类和处理工作。到2020年,城市生活垃圾资源化利用率达到35%,建筑垃圾回收利用率达到80%,加快推进长沙市中心城区生活垃圾源头分类试点工作。

(十八)推进海绵城市建设。严格城市河湖水域空间和绿线管控,恢复城市河湖水系连通,建设城市调蓄工程。依照“渗、滞、蓄、净、用、排”的原则进行城市水环境的规划建设,减少城市开发建设对生态环境的影响。推进国家和省级海绵型城市试点工作,大幅度减少城市硬覆盖地面,推广透水建材铺装,因地制宜建设雨水花园、湿地公园、下沉式绿地等雨水滞留设施,推广海绵型建筑(小区、道路、广场)和公园绿地海绵体建设。到2020年,城市年径流总量控制率达到75%以上,建成区20%以上的面积能够实现70%的降雨就地消纳和利用。

(十九)提高建筑绿色化水平。提高建筑节能标准,实施湖南省居住建筑、公共建筑65%节能设计强制性标准。到2020年,全省各市州星级绿色建筑占新建建筑比例达到30%,长株潭地区达到50%。推动既有建筑节能改造,加大财政支持与金融、财税政策扶持力度,到2020年,全面完成党政机关及国有企事业单位既有建筑节能改造。省住房城乡建设部门会同省经信等部门研究制定绿色建材认证和评价管理制度,增加绿色建材的使用比例。加大太阳能光热、光电技术、浅层地源热泵技术以及其他可再生能源在建筑能源消费中的比重,到2020年超过13%。

(二十)修复城市自然生态。制定并实施生态修复工作方案,有计划有步骤地修复被破坏的山体、河湖、湿地、植被,治理污染土地,恢复城市自然生态。优化城市绿地布局,构建绿道系统,充分发挥城市园林绿化对改善城市人居环境的积极作用。深化实施城市绿荫行动,着力解决绿量分布不均衡、树种草种不适地、绿化景观不丰富等问题,强化城市园林绿化的生态修复和防灾避险功能。到2020年底,全省城市建成区绿地率、绿化覆盖率、人均公园绿地面积分别达到37%、40%和12m2/人。

五、提升城市建设品质

(二十一)改进建筑设计管理。强化“适用、经济、绿色、美观” 建筑方针和“节能、节水、节地、节材”等设计理念的宣传、培训和教育。完善建筑设计招投标决策机制,规范决策行为,提高决策透明度和科学性。推动建筑设计管理改革,开展新型城镇化标准设计图集体系建设工作,加强对建筑设计的技术指导。定期开展全省优秀建筑设计评选,倡导开展建筑评论,加大对优秀设计作品和主创人员的推介力度,激发建筑师的创作热情,提高建筑设计水平。

(二十二)推动建筑方式转型。推动建筑行业向产业化、现代化转型。支持装配式建筑技术研发投入,建立和完善全省装配式建筑技术标准体系,健全装配式建造方式的项目报建、招投标、质量安全等监管体系;加大对装配式建筑和住宅产业化示范城市、生产基地政策奖励支持力度,着力培育一批龙头骨干企业;加大国有投资工程项目装配式建筑和住宅产业化试点示范力度。到2020年,全省创建5个以上住宅产业化示范城市;市州中心城市装配式建筑占新建建筑的比例达到30%以上,长株潭地区达到50%以上;在具备条件的地区,积极稳妥推广钢结构、木结构建筑,初步建成装配式建筑和住宅产业化千亿产业集群。

(二十三)加强和改进建筑市场监管。各级政府要及时协调解决建筑质量安全监督管理中存在的重大问题,重点厘清街道办事处、产业园区管理机构等建筑质量安全监管职责。依法惩处各类产业园区相关人员阻挠、干预质量安全监督执法行为。探索通过政府购买质量安全监管技术服务的方式开展督查、评估考核以及质量基础条件和起重机械设备等重大危险源的延伸监督检查。运用质量责任保险,推广“大数据”“移动互联网+”远程监控等信息化监管手段,完善工程质量常见问题专项治理长效机制。

(二十四)加强城市设计。将城市设计贯穿于规划工作的全过程。城市总体规划要有城市设计导则内容,规定城市风貌特色定位,确定城市总体空间格局、整体景观体系、公共空间体系,划定城市设计重点控制区。结合控制性详细规划,重点加强城市中心地区、综合交通枢纽、滨水地区、历史文化街区等重点片区的城市设计,形成与地域环境、文化特色相协调的建筑风貌。按照城市土地开发建设、城市修补、生态修复的需要,积极开展特定地块的城市设计,合理确定建筑的高度、体量、形态及新旧建筑、建筑群体的空间组合关系。单体建筑设计方案必须在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求,坚决遏制城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象。建立城市重要特色风貌清单制度,将突出反映地域特征、民族特色、历史文化的城市风貌列入清单,挂牌保护。制定符合湖南实际的城市设计管理制度和技术导则,支持在湘高等院校的城市规划、建筑学、风景园林等专业开设城市设计课程,提升城市设计能力水平。

(二十五)保护历史文化风貌。加强文化遗产保护传承和合理利用,重点保护好古遗址、文物保护单位、古街巷和近现代历史建筑,延续历史文脉,展现城市历史风貌。充分发掘湖南特色的地域性、历史性、民族性建筑特质,着重加强对湘南地区、湘西地区特色建筑的研究,提炼文化元素,融入新城新区建设和旧城改造。突出历史建筑的保护,历史建筑应当保持原有的高度、体量、外观形式和色彩。协调处理好棚户区改造与历史文化资源保护的关系,禁止借棚户区改造之名行拆除历史建筑、传统建筑之实。加强历史文化名城保护,切实做好历史建筑的认定工作,到2020年,完成全省所有历史文化街区划定和历史建筑的认定、挂牌和建档工作。

六、加快城市管理转型升级

(二十六)改革完善城市管理体制机制。牢固树立“为人民管理城市”的理念,按照党中央、国务院的部署完成城市管理和综合执法体制机制改革,强化服务意识,提升服务水平。完善城市基层治理机制,积极构建社区“大党建”格局,进一步强化街道、社区党组织的领导核心作用,将党的组织体系向深度和广度延伸扩展,在居民区建立从社区到楼栋的纵向组织体系。以社区服务型党组织建设带动社区居民自治组织、社区社会组织建设。落实社区服务活动中心设施的规划建设,增强社区的综合服务和社会治理功能,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。支持在湘高等院校开设城市管理相关专业,为提高我省城市治理水平提供人才支撑。

(二十七)推动物业管理转型升级。加快推进省级层面物业管理立法工作,以市场化、规模化、专业化、信息化为导向,推行“互联网+现代物业”战略。建立健全物业服务行业诚信体系,开展物业服务星级评定,加快培育一批竞争力较强、信用度较好的物业服务企业。推进既有小区综合整治和改造,普及物业管理,新竣工商品房小区全部实行物业管理。到2020年,城市新建住宅小区物业管理覆盖率达到100%,旧住宅小区物业管理覆盖率达到80%以上。

(二十八)提高市民文明素质。持续推进社会主义核心价值观建设,加强公民思想道德建设,引导市民积极参与群众性精神文明创建,广泛开展文明城市、文明单位、文明社区、文明家庭、文明校园等创建活动,道德模范学习宣传活动,扶贫帮困、慈善捐赠等社会公益活动,使社会主义核心价值观内化于心、外化于行。优化志愿服务平台,培养志愿精神。加强未成年人思想道德建设,完善学校、家庭、社会三结合的教育网络,将良好校风、优良家风和社会新风有机融合。规范市民行为,建立和完善市民公约、学生守则、行业规范等公约守则和行为准则,针对不文明行为建立系统完备的管理机制,明确惩治措施。

(二十九)做实基础工作。建立健全城市基础地理信息、人口信息数据采集和数据共享机制。健全完善城市人口信息数据统计,发挥统计、公安、卫生计生、人力资源社会保障、综治等部门在城市基础数据方面的信息采集优势,提高调查统计数据质量,提升城市统计服务决策水平,到2017年城市全面统计提供当年人口信息数据。进一步加强城建档案管理,妥善保存城市建设的基础信息。市、县政府要统筹城市地下地上管线的综合管理,在规划、建设、城管部门中明确地下地上管线的综合管理部门,建立信息共建共享机制,到2020年全面完成城市地下地上管线普查建档工作。

七、强化组织和要素保障

(三十)切实加强组织领导。各级党委和政府要加强对城市规划建设管理工作的领导,围绕本意见提出的总体目标,确定本地区城市发展的目标和任务,集中力量突破重点难点问题。要制定具体目标和工作方案,明确实施步骤和保障措施,落实工作责任和工作经费。实施城市规划建设管理工作监督考核制度,确定考核指标体系,定期通报考核结果,并作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

(三十一)加强城市领导干部队伍建设。采取上下交流、横向交流等形式,注重选拔懂城市规划建设管理的专业型干部,充实各级党政领导班子,强化城市工作领导力量。广泛开展岗位培训,将城市工作列为各级党校和行政学院干部教育培训的重要内容,科学设置培训课程。省委组织部、省住房城乡建设厅定期组织新任县市区委书记、县市区长培训,不断提高城市主要领导规划建设管理的能力和水平。

(三十二)加强规划建设管理的技术研究推广。鼓励在湘高等院校、科研院所、设计机构、相关企业和社会力量开展城市规划建设管理适用新型技术的研究开发和推广应用,加强规划建设管理研究智库建设,推动前瞻性的城市规划建设管理技术导向研究,为政府决策和购买服务提供技术支撑,为相关适用新型技术推广应用提供技术咨询,以减少重复投资和低效建设。推进建筑信息模型(BIM)技术推广应用,编制全省BIM技术应用发展规划,制定BIM技术应用政策和标准,建立基础数据库,改革建设项目监管方式,形成较为成熟的BIM技术应用市场。到2018年,国有投资的建设项目全面应用BIM技术。

(三十三)创新市政公用事业投融资模式。以特许经营权为核心,全面推广政府和社会资本PPP合作模式在城市建设领域的应用,通过城乡统筹、区域统筹方式,提升项目规模效应。加强市政公用事业特许经营监管,全面规范市场准入,健全完善中期评估、成本监审、价格调整和市场退出机制。省住房城乡建设部门会同省财政、发展改革等部门制订我省市政公用事业PPP合作模式和特许经营的合同示范文本,到2018年形成系统完备的合同示范文本序列。